作者｜高倩倩　王劍　姜傳秀　劉騰陽　陳思銘編譯

當地時間2023年5月1日，在美國硅谷銀行、簽名銀行等銀行出險后，美國聯邦存款保險公司（FDIC）發布《存款保險改革的可選方案》，主要內容如下。

存款保險制度的目標和作用

(資料圖)

美國最早建立存款保險制度。1933年，為應對給美國經濟帶來嚴重損害的銀行擠兌和銀行倒閉潮，FDIC成立。此后，美國盡管仍有許多銀行倒閉，但所有受保存款都得到了FDIC的保障。存款保險制度的目標和作用主要有以下幾項。

促進金融穩定

通過防范銀行擠兌來維護金融穩定是存款保險的重要目標。銀行因吸收活期存款和投放長期貸款而較易成為擠兌的對象。當發生擠兌時，銀行可能會不得不低效清算資產。銀行可能需要在短時間內被出售，這就會使其估值降低，處置成本增加。銀行擠兌還可能導致風險蔓延，因為處境類似銀行的活期債權人會提取資金，從而加大銀行體系的壓力。而且，因銀行倒閉而無法獲得資金的存款人可能無法支付到期債務，從而給企業和家庭帶來財務壓力。存款保險降低了這些風險。

保護存款人

保護持有大部分存款賬戶的小額存款人，是存款保險制度建立以來的目標。截至2022年12月，美國超過99%的存款賬戶在25萬美元的存款保險保障限額以內。監測銀行的償付能力有較高的固定成本，小額存款人進行這樣的調查既不現實，也沒有效率。監測銀行也很耗時，并需要金融、監管和法律方面的專業知識，這是小額存款人無法做到的。存款保險保護了小額存款人的存款，使其免于承擔這些不必要的成本和負擔。

減少銀行處置的影響

存款保險的保障范圍對銀行風險處置成本有直接影響，銀行風險處置的主要目標包括立即向受保存款人提供保障、保持銀行的牌照和經營價值、降低存款保險基金及銀行體系的成本。為此，FDIC需要足夠的時間統籌考慮處置方案并進行各項準備工作，而銀行擠兌可能縮減或消除FDIC的準備時間，影響上述處置目標的實現，難以保障有序開展處置。

保持一致性和透明性

存款保險的目標之一是提供明確的顯性的保障，以穩定市場預期。設計良好的存款保險機制應當限制政府干預，提供透明化的保障，并保持成本分擔決策的一致性。

近期美國銀行業風險事件反映的新情況

未受保存款的發展趨勢增加了銀行擠兌風險。2021年銀行體系中未受保存款的比例為46.6%，是1949年以來的峰值。未受保存款在存款賬戶中占比較小，但在銀行資金中可能占比較大，尤其在資產規模排名前10%（但不含前1%）的銀行中更是如此。未受保存款或其他短期活期負債的高度集中，增加了銀行擠兌的可能性，并可能威脅到金融穩定。未受保存款人擠兌引發了2023年3月硅谷銀行和簽名銀行的倒閉，這是當時FDIC歷史上第二大和第三大銀行倒閉事件。

技術變革可能會增加銀行擠兌風險。信息（包括錯誤信息）的傳播速度，以及存款人根據信息提取資金的速度，可能導致銀行擠兌速度更快、成本更高。信息的傳播以及存款人在夜間和周末轉移資金的能力，可能會使及時干預銀行擠兌變得更具挑戰性。

完善存款保險制度需重點考慮的問題

降低道德風險，強化市場紀律

道德風險即行為者因可免于承擔冒險行為的后果而有動力去冒更大風險。由于受保存款人不會面臨損失風險，也沒有什么提取資金的動機，在主要由受保存款提供資金的銀行，風險和隱性損失有時會隨著時間的推移而積累。因此，對存款保險的改革必須考慮到擴大保障范圍對金融穩定的好處，以及對銀行體系冒險行為可能產生的影響。

一是加強銀行監管，約束道德風險。資本要求和對銀行規模擴張的監管等可以降低存款保險帶來的道德風險。流動性監管和利率風險監管可以作為存款保險的補充，降低擠兌風險。增加長期債務要求既可以通過便利銀行處置來增加金融穩定性，也可以通過增強來自債權人的市場紀律約束來降低道德風險。

二是強化市場紀律，約束道德風險。存款人的紀律約束可以降低銀行風險，有利于金融穩定，但通過銀行擠兌進行紀律約束代價高昂，未受保存款人的擠兌將損失轉移給FDIC和其他市場參與者，并因無法進行銀行有序處置而增加了整個銀行體系的風險，還可能通過傳染增加其他銀行利益相關者的風險。盡管如此，存款提取可能迫使那些未能安全穩健運營的銀行關閉，如果銀行管理層意識到擠兌風險會威脅到銀行的牌照和經營價值，那么擠兌風險也可能會阻止銀行冒險。但從金融穩定的角度來看，不通過擠兌，而是采取類似約束銀行管理的市場紀律形式是更可取的。非存款債權人和股東可對銀行的冒險行為進行約束，一些提高其他市場參與者對銀行冒險行為進行約束的政策可減輕與存款保險相關的道德風險擔憂。

存款保險具有廣泛的市場影響

銀行從多個方面爭奪存款，隨著存款保險保障范圍擴大和保障水平的提高，存款成為相對更具吸引力的資產，存款需求可能上升，導致存款利率下降，銀行對存款資金的依賴程度增加。理解存款保險變化帶來的廣泛市場影響，對任何政策決策都很重要。

提高存款保險保障水平需增收保費

存款保險不是免費的，FDIC必須通過對銀行體系征收保費來獲得資金。盡管銀行系統中未受保存款人集中趨勢所帶來的挑戰主要是由一小部分銀行的一小部分存款人驅動的，但提高存款保險保障限額必然會增加存款保險基金的規模，因為存款保險基金與受保存款的比率是法定的。而提高存款保險基金的規模必然要通過對銀行增收保費來實現。

其他支持措施

其他可支持實現存款保險目標并減輕不良后果的政策措施主要包括：一是存款保險保費定價作為一種工具，既可以促進存款保險基金資金充足，又可鼓勵在銀行間公平分配存款保險成本，并在一定程度上干預銀行的冒險行為；二是要求對大額未受保存款提供擔保，也可視為限制銀行依賴未受保存款、減少存款人擠兌意愿、加強存款人帶來的市場紀律約束的一種選擇；三是限制大額未受保存款的提取將限制存款人的擠兌能力，并可能以不威脅金融穩定的方式強化存款人帶來的市場紀律約束。

存款保險改革方案的利弊分析

本報告對存款保險制度改革的三種可選方案進行了評估，包括限額保障、全額保障和有針對性的保障。每種方案各有利弊，應與其他政策調整一并考慮，改革方案的有效性也依賴于其他政策同時執行的程度。盡管每種可選方案都各有利弊，但有針對性的保障在減輕許多不良后果的同時，也獲得了因擴大保障范圍對金融穩定產生的好處。

“限額保障”（Limited Coverage）保留了目前的存款保險結構，即適用于所有存款人和賬戶類型的有限的存款保險保障額度。限額保障可以提高存款保險的保障限額，但保障額度是有限的。持有存款在適度高于當前保障限額的中小企業，可能會從提高保障限額中受益。但該方案本身并不能解決與未受保存款人高度集中相關的擠兌風險。將保障限額僅提高一個數量級（如提高到數百萬美元）不足以保障許多大額未受保存款賬戶，這些賬戶的突然取款可能足以破壞銀行體系的穩定。如果保障限額沒有提高多個數量級，那么對其他市場和存款保險基金資金充足性的總體影響可能很小。因此，在一個擁有大量未受保活期存款的體系中實現金融穩定目標，應該與其他工具一起實施，這些工具可以限制銀行對未受保活期存款的依賴，減少未受保存款人的擠兌動機，或降低未受保存款人的擠兌能力。

“全額保障”（Unlimited Coverage）是指為所有存款提供全面保障。該方案能夠有效地消除擠兌風險，但可能對銀行的冒險行為、存款保險的收費水平以及更廣泛的金融市場都會產生很大影響。全額保障可能導致大量存款資金流入銀行，消除存款人的市場紀律約束作用，可能導致銀行過度冒險，也可能會嚴重擾亂以存款為替代產品的資本市場。如果不考慮可能的存款流入，全額保障將使存款保險基金的規模為實現法定目標而增加70%至80%，從而導致對銀行的保費征收顯著提高。其他工具如監管、監督和存款保險保費定價，可以與全額保障一起使用，以減少對其他市場的干擾，抑制道德風險。

“有針對性的保障”（Targeted Coverage）允許對不同類型賬戶提供不同的存款保險保障水平，為企業支付賬戶（Payment account）提供更高的保障，甚至提供全額保障，而無需將類似的保障擴展到所有存款。該方案有相對較大的金融穩定效益和相對較小的道德風險成本。存款主要有支付服務和投資兩種功能，企業支付賬戶主要是支付功能，其資金損失最有可能波及企業工資發放和日常運營業務，提高支付賬戶的保障水平不會對市場紀律帶來很大影響，企業也很難通過持有多家銀行的支付賬戶來提高受存款保險保障的水平。但該方案面臨區分賬戶的挑戰，即區分值得更高保障的賬戶和不值得更高保障的賬戶，并限制存款人和銀行規避相關政策的能力。此外，將相當高的存款保險保障擴展到企業支付賬戶可能也需要大幅增加保費。

（作者單位：中國人民銀行金融穩定局）

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