“穩(wěn)步推進注冊制改革，完善常態(tài)化退市機制，加強債券市場建設，更好發(fā)揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。”3月5日提請審議的政府工作報告當中有關資本市場的表述，為2021年的重點改革指明了方向。

記者注意到，這是八年來完善退市機制首次寫入政府工作報告。

黨的十九屆五中全會提出，全面實行股票發(fā)行注冊制，建立常態(tài)化退市機制，提高直接融資比重。證監(jiān)會主席易會滿曾表示，這是“十四五”時期資本市場實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標和重點任務。

目前注冊制改革正在從試點逐步走向全市場。經(jīng)過科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板兩個板塊的試點，全市場推行注冊制的條件逐步具備。今年2月26日，證監(jiān)會發(fā)言人表示“將在試點基礎上進一步評估，待評估后將在全市場穩(wěn)妥推進注冊制”。

回顧過去八年的政府工作報告，資本市場改革是如何歷經(jīng)坎坷一路走來，清晰可見。

從2014年注冊制首次寫入報告，到2015年高歌猛進地全面推進改革，再到股市異常波動后，2016年、2017年、2018年的回歸謹慎與強調(diào)法治，再到2019年、2020年的柳暗花明，科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板試點注冊制先后落地，終于——2021年，全面注冊制呼之欲出，政府工作報告也將重點放在了穩(wěn)步推進改革與常態(tài)化退市方面。

八年邁步

現(xiàn)代中國證券市場自三十年前起步，就一直在市場化、法治化、國際化改革的道路上努力前行。作為資本市場的基礎制度，股票發(fā)行制度從審批制到核準制，再到注冊制，一直在逐步帶動市場生態(tài)脫胎換骨。

黨的十八屆三中全會明確提出，推進股票發(fā)行注冊制改革。2013年11月30日證監(jiān)會于正式發(fā)布《關于進一步推進新股發(fā)行體制改革的意見》。

2014年注冊制首次寫入政府工作報告——“加快發(fā)展多層次資本市場，推進股票發(fā)行注冊制改革，規(guī)范發(fā)展債券市場”。股票發(fā)行，逐步從核準制向注冊制過渡。

伴隨各項改革的推出，市場各方充滿期待，并一度高呼“改革牛”來臨。與此同時，2014年下半年開始，一場勢頭兇猛的上漲行情席卷A股，投資者熱情高漲。

2014年7月開始，上漲行情快速啟動，至2015年6月12日，上證綜指上漲152%，深成指上漲146%，創(chuàng)業(yè)板指上漲178%。

在此背景下，資本市場改革也進入快車道。在2015年政府工作報告中，注冊制前面的謂語從“推進”改為“實施”，該年有關資本市場的表述也創(chuàng)下歷年之最，至今沒有被超越。

“加強多層次資本市場體系建設，實施股票發(fā)行注冊制改革，發(fā)展服務中小企業(yè)的區(qū)域性股權(quán)市場，開展股權(quán)眾籌融資試點，推進信貸資產(chǎn)證券化，擴大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，發(fā)展金融衍生品市場。”從報告表述可以看到，強烈的改革意愿不僅在注冊制方面，而是涵蓋了從區(qū)域市場、場外市場再到證券化、債券以及衍生品的各個領域。

然而，2015年夏天股市異常波動打亂了改革節(jié)奏。2015年6月15日至7月8日僅17個交易日，上證綜指就下跌32%。

本應及時出臺，為注冊制改革提供合法性的新證券法，也在一讀之后擱置不前。

此時，監(jiān)管層態(tài)度轉(zhuǎn)為謹慎，更加注重市場監(jiān)管及法制建設，以及為注冊制改革創(chuàng)造條件。

新證券法雖然沒有如期出臺，但2015年12月，十二屆全國人大常委會第十八次會議通過了授權(quán)國務院在實施股票發(fā)行注冊制改革中調(diào)整適用證券法有關規(guī)定的決定，為在證券法全面修改工作完成前，推進股票發(fā)行制度改革提供了法律依據(jù)。

三年蓄力

2016年政府工作報告沒有提到注冊制。

“推進股票、債券市場改革和法治化建設，促進多層次資本市場健康發(fā)展，提高直接融資比重。適時啟動’深港通’。”可以看到，該年資本市場的重點是在“法治”、“健康”方面。

從證監(jiān)會的角度，2016年的工作重點也是反思教訓、健全制度。

“這次股市異常波動充分反映了我國股市不成熟，不成熟的交易者、不完備的交易制度、不完善的市場體系、不適應的監(jiān)管制度等，也充分暴露了證監(jiān)會監(jiān)管有漏洞、監(jiān)管不適應、監(jiān)管不得力等問題，”時任證監(jiān)會主席肖鋼在年初的監(jiān)管工作會議上說，必須深刻汲取教訓，舉一反三，學有所得，深化改革，健全制度，加強監(jiān)管，防范風險，促進資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

具體工作包括規(guī)范杠桿融資、嚴格程序化交易管理、強化期貨市場交易管理、加強跨市場聯(lián)動交易管理、促進資產(chǎn)管理業(yè)務規(guī)范發(fā)展。同時，加強對投資者適當性管理和開戶審查的監(jiān)管、建立健全上市公司信息披露制度規(guī)則體系，強化一線監(jiān)管，提高監(jiān)管有效性等等。

2017年政府工作報告也未提及注冊制。

“深化多層次資本市場改革，完善主板市場基礎性制度，積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)板、新三板，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場。”可以看到，該年報告強調(diào)了完善存量市場，特別強調(diào)了完善主板基礎制度。證監(jiān)會當年的工作重點也放在了“穩(wěn)”和“進”上。

2018年政府工作報告依然未提注冊制。“深化多層次資本市場改革，推動債券、期貨市場發(fā)展。”可以看到，該年報告對資本市場并未提出過多任務要求。而從證監(jiān)會當年的工作來看，也更多在于既有改革的推進及規(guī)則完善上。

不過，三年蓄力，實則為改革創(chuàng)造條件。2018年10月，“滬倫通”宣布啟動。而更重磅的好消息緊隨而至——2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上宣布，設立科創(chuàng)板并試點注冊制的重大決策，標志著注冊制改革進入啟動實施的階段。

推向全市場

2019年注冊制重回政府工作報告。與以往不同，這一次是與科創(chuàng)板共同寫入的。

“設立科創(chuàng)板并試點注冊制。”該年報告關于資本市場的表述還有，“改革完善資本市場基礎制度，促進多層次資本市場健康穩(wěn)定發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重”。

科創(chuàng)板以增量改革的方式破解了中國資本市場改革的難題。僅用了8個月時間，科創(chuàng)板就在2019年7月22日迎來了首批上市公司。

值得注意的是，“科創(chuàng)板速度”帶動了方方面面的改革節(jié)奏。

在設立科創(chuàng)板并試點注冊制落地后，全國人大常委會加快證券法修訂進程，于2019年12月完成修訂，2020年3月1日起施行，與授權(quán)決定無縫銜接。而新證券法對注冊制實施做出了全面規(guī)定，為注冊制在全市場實施創(chuàng)造了法治條件。

2020年政府工作報告中同樣提及了注冊制。而這一次，是與創(chuàng)業(yè)板一同寫入——“改革創(chuàng)業(yè)板并試點注冊制，發(fā)展多層次資本市場”。

2020年4月，創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制方案“出爐”，改革真正進入深水區(qū)。同年8月，創(chuàng)業(yè)板注冊制首批企業(yè)上市交易，存量市場進入了注冊制時代。

“經(jīng)過兩年來的努力，試點注冊制從增量市場向存量市場不斷深入，各領域各環(huán)節(jié)改革有序展開，我國資本市場正在發(fā)生深刻的結(jié)構(gòu)性變化。”易會滿去年10月曾表示，推動形成了從科創(chuàng)板到創(chuàng)業(yè)板、再到全市場的“三步走”注冊制改革布局，一攬子推進板塊改革、基礎制度改革和證監(jiān)會自身改革，開啟了全面深化資本市場改革的新局面。

進入新的一年，注冊制即將邁出第三步，即“全市場實施注冊制”的預期日漸強烈。今年2月26日，證監(jiān)會發(fā)言人高莉在回答記者提問時明確表示，“將在試點基礎上進一步評估，待評估后將在全市場穩(wěn)妥推進注冊制”。

退市首入政府工作報告

“穩(wěn)步推進注冊制改革，完善常態(tài)化退市機制，加強債券市場建設，更好發(fā)揮多層次資本市場作用，拓展市場主體融資渠道。”2021年政府工作報告罕見地將退市寫入其中。

可以預見，完善退市機制仍將是2021年一項重點改革。

退市制度是資本市場關鍵的基礎性制度。自1999年《證券法》初步確立退市制度框架以來，證監(jiān)會先后進行了4次退市制度改革，建立了與市場發(fā)展階段相適應的、相對完整的退市規(guī)則體系。但與成熟市場相比，我國資本市場退市不系統(tǒng)、不堅決、不徹底等問題仍然比較突出，年均退市率仍然偏低。

“一個穩(wěn)定健康發(fā)展的資本市場必然要求暢通入口和出口兩道關，形成有進有出、良性循環(huán)的市場生態(tài)。”證監(jiān)會此前曾表示，目前設立科創(chuàng)板并試點注冊制和創(chuàng)業(yè)板改革并試點注冊制已平穩(wěn)落地。在拓寬前端入口的同時，迫切需要加快暢通出口。

2019年以來，完善退市制度已經(jīng)成為全面深化資本市場改革的重要內(nèi)容。

2020年10月，國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開專題會議，會上提出，“增強資本市場樞紐功能，全面實行股票發(fā)行注冊制，建立常態(tài)化退市機制，提高直接融資比重”。

2020年11月，中央全面深化改革委員會第十六次會議審議通過了《健全上市公司退市機制實施方案》。方案明確指出，要堅持市場化、法治化方向，完善退市標準，簡化退市程序，拓寬多元退出渠道，嚴格退市監(jiān)管，完善常態(tài)化退出機制。

證監(jiān)會隨后表示，從推進注冊制改革的全局出發(fā)，全面梳理分析上市公司退市存在的突出問題，在認真總結(jié)科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板退市制度改革試點經(jīng)驗的基礎上，針對當前退市中存在的問題，在六個方面進一步提出改革措施。

即:完善退市標準、簡化退市程序、拓寬多元退出渠道、強化交易所退市實施的主體責任、強化退市監(jiān)管力度、優(yōu)化投資者保護機制，擬在全市場開展退市制度改革。

2020年12月31日，滬深證券交易所發(fā)布了修訂后的退市規(guī)則。此次退市改革，強調(diào)了加強與注冊制改革的協(xié)同，吸收科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板退市改革試點經(jīng)驗，推動股價、市值等交易類指標發(fā)揮更大作用;側(cè)重考量上市公司持續(xù)經(jīng)營能力，推動“空殼企業(yè)”及時出清;明確、細化具體標準，增強規(guī)范運作類、重大違法類退市標準的可操作性。

隨著完善退市機制寫入政府工作報告，2021年在退市方面有望取得更大進展。